社会智库“双重负责”管理体制新在何处

九部门印发《关于社会智库健康发展的若干意见》业内专家详解
社会智库“双重负责”管理体制新在何处
（ 2017-05-06 ） 稿件来源： 法制日报视点

“双重负责”是不同于以往的“新双重管理”。业务主管单位作为综合监管体系中的监管主体之一,在实施有效监管以保障社会智库规范发展的同时,更重要的是保障社会智库依章自治。业务主管单位应该成为落实社会智库各项扶持措施的主体,培育和发展社会智库的主体,是社会智库社会化独立化发展的推动力

□　本报记者　　　杜　　晓
□　本报实习生　张佳欣

近日,民政部、中宣部、中组部、外交部、公安部、财政部、人社部、国家新闻出版广电总局、国家统计局联合印发《关于社会智库健康发展的若干意见》。
社会智库是中国特色新型智库的组成部分,意见从多个方面对社会智库的发展予以了规范和指导,对于社会智库未来的发展具有十分重要且深远的意义。对此,《法制日报》记者采访了业内有关专家,对意见进行全方位解读。

为社会智库发展指明方向

意见指出,社会智库由境内社会力量举办,以战略问题和公共政策为主要研究对象,以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨,采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式,具有法人资格,是中国特色新型智库的重要组成部分。
华北电力大学人文学院教授、社会企业研究中心主任朱晓红认为,意见的印发对社会智库发展具有多重积极意义。意见提升和确保了社会智库的地位。尽管近年来我国社会组织发展取得了长足进步,但由于社会组织起步晚,发展规模和能力与政府部门、企事业单位相比还很滞后。在《2016年中国智库发展报告》中,排名前十位的智库中,鲜有社会智库的身影。
“我在调研中发现,社会组织在公共政策制定过程中,参与能力还很弱,如参与渠道不畅通、反映意见提出政策建议投递无门等。意见要求‘建立社会智库向党政机关提供咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据、意见建议的制度化渠道’,为社会智库实现上通下达的成果报送提供了政策依据,这种渠道建设提升和确保了社会智库的地位和作用。”朱晓红说。
此外,意见还为社会智库发展拓宽了地域空间,实现了社会组织管理制度的重大突破。
“在现有的社会组织相关管理条例中,对社会组织设立地域性分支机构有所限制。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出‘支持我国高端智库设立海外分支机构’,打破了现行制度对社会组织‘走出去’的限制,为社会组织在海外设立分支机构提供了可行路径。2016年‘两办’文件《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》在强调‘严禁社会组织设立地域性分支机构’的同时,为社会组织设立地域性分支机构谨慎开了一个口子——‘确因工作需要在境外设立分支(代表)机构的,必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准’。意见为社会智库提供了优良政策环境,有机会成为高端智库的社会组织走出国门更为便利。”朱晓红说。
总体来看,意见为社会智库健康发展指明方向。
朱晓红认为,一方面,意见为社会组织提供了“社会智库”的定位。很多民办非企业单位(社会服务机构),其政策能力、咨询成果水平非常高,很多社团贴近民生、调研便利、数据可靠,就有成长为社会智库的条件,意见为社会组织发展提供了可行路径、方向。另一方面,社会智库具有公共性,是党和政府科学民主决策的促进者,是保障公共政策体现民意和国家利益的要素之一,履行社会责任是其第一要务。以社会组织形态存在的社会智库,其非营利性的组织性质为其履行社会责任提供了组织基础。
“为了防止偏离社会属性和公共属性,意见对社会智库的治理结构、党建、人财物管理、信息公开等方面进行了相应规范,这些规范均在以往的政策法律文件中有所体现。意见没有赋予其更多的义务和限制,而是强调和重申了其非营利性和社会责任意识。”朱晓红说。
“社会智库本身就是与官方智库、企业智库相对的,是一种不以营利为目的的民间思想库,意见的出台就是鼓励发展,加强引导,同时也加强监管,既要鼓励社会智库快速发展,又要促使社会智库健康有序发展。”清华大学公共管理学院教授邓国胜说。

社会智库能够发挥独特作用

意见指出,近年来,我国社会智库有了一定发展,在咨政建言、理论研究、社会服务、人才储备、国际交流等方面发挥了积极作用。但是,我国社会智库总体上还处于起步和探索阶段,面临不少困难和问题,主要表现在:扶持发展和规范管理社会智库政策不健全,缺乏参与决策咨询的制度性安排,功能作用没有得到充分重视；社会智库自身发育不足,资金短缺,人才匮乏；一些社会智库行为不规范,对外交流合作监管不到位。规范和引导社会智库健康发展,优化政策环境,对加强中国特色新型智库建设、推动国家治理体系和治理能力现代化、提升国家软实力具有重要意义。
对此,朱晓红认为,社会智库健康发展有助于实现智库规划的整体布局。现代社会结构中的政府、企业、社会组织三大主体,组织性质、运作机制、功能作用各有特色。社科院和党校行政学院智库、高校智库、企业智库、社会智库等不同性质的智库各有所长,由其所构建的多元智库体系对公共政策优化具有重要意义。此外,社会智库灵活性和回应性强,在国际交流方面具有更多的便利条件,以民间交流增强我国国际影响力和国际话语权事半功倍。
“社会智库健康发展还能推进协商民主。社会组织凝聚不同类型的群众如社团,以提供社会服务为目标如民办非企业单位即社会服务机构,有动员社会资源创新解决社会问题的能力如基金会,贴近民生,能及时反映各类人群诉求,通过社会智库的制度设计,可以有效推动协商民主广泛多层制度化发展。”朱晓红说。
“过去智库有政府自己的智库、事业单位包括高校的智库,还有就是社科院系统的智库,这几种类型的智库在理论方面都很强,但是贴近老百姓生活、类似于社会组织的智库过去比较少,也相对比较弱,没有很好发挥作用。意见出台后,可以把与老百姓生活息息相关的意见通过社会智库向政府传递。这是推动科学决策、民主决策新的途径和方法。把改善基层治理、提升行政效率、听取群众意见、维护好群众切身权益的一些呼声真正反映到决策层面。”上海交通大学国际与公共事务学院教授徐家良说。
徐家良认为,社会智库与一般常规的智库不一样,它所提出的意见建议可能不是很成熟,但它所传递的信息和问题却非常接地气,在第一时间内下情上达。意见的出台能够让社会智库在这方面的作用充分发挥出来。
“过去我国智库发展也很快,但绝大多数都是官方智库。社会智库最大的优势就在于自主性、灵活性很高。社会智库能够弥补官方智库的不足,在政府做决策时提出更多的备选方案。由于一些原因,政府部门在遇到问题时往往只有一套解决方案,但实际上国际上比较成功的模式是在做决策时有多套备选方案。社会智库基于其灵活性就能在国家战略和科学决策方面给出更多的创新和选择,这是社会智库对内最主要的功能和作用。”邓国胜说。
邓国胜认为,社会智库还有一个功能就是能够推动上传下达。政府在以往做决策时也经常会征求社会意见,但是这些意见可能不够专业并且比较松散。“上传”就是指社会智库能够科学、专业、集中地表达社会利益诉求,进行公共政策的分析并提高效率。“下达”就是将政府的决策作出第三方解释,加强决策的可接受度。
“在国际层面,社会智库有利于‘民间外交’,也就是除了官方外交之外的民间交流,这能够扩大我国在国际上的话语权。有的国家在国际社会的发声方式更加多元化,既有政府的声音,也有社会的声音,特别是社会组织的声音。社会智库是社会组织的一种形式,能够作为第三方发声,更容易与国际社会进行交流。如果我们大力发展社会智库,就可以开辟另一个渠道来表达我们的意见,达成中国共识,讲好中国故事。这是官方智库所不能替代的,也是我们大力发展社会智库的一大原因。”邓国胜说。

双重负责管理体制便于监管

意见指出,对社会智库实行民政部门和业务主管单位双重负责的管理体制。其中,民办社科研究机构由省(自治区、直辖市)社会科学界联合会担任业务主管单位,并由省级人民政府民政部门进行登记；其他社会智库由其活动涉及领域的主管部门担任业务主管单位,并由同级人民政府民政部门进行登记。
朱晓红认为,双重负责的管理体制能够把社会智库纳入到政府决策视野。民间存在很多具有政策咨询能力的社会组织,但是与政府沟通渠道不畅,其成果无法递送给政府。通过实行民政部门和业务主管单位双重负责的社会智库管理体制,使得政府与社会智库有了直接的沟通渠道,社会智库成果进入政府视野。
“双重负责的管理体制还能有效规避社会智库发展可能面临的风险。社会组织具有使命漂移的风险,即其行为背离组织宗旨、章程规定,背离非营利属性和社会属性,被利益所绑架,甚至威胁公共利益。双重负责的管理体制可以规避风险,确保社会智库健康发展。”朱晓红说。
朱晓红认为,“双重负责”是政社分开进程中的调试。政社分开、权责明确、依法自治是社会组织制度发展大方向:直接登记制度是社会组织管理的重大创新,触发了社会组织的发展高潮；以行业协会为试点的脱钩改革,为行业协会独立自治、快速发展铺平道路。但是,改革中,各地各部门的改革进程不一,配套措施不同,改革效果也不同。个别地方出现了负面效应,背离了直接登记和脱钩改革的初衷,原本的脱钩改革目的是降低登记门槛,减少对社会组织的干预,赋予其更大的发展空间。而实践中,有的改革配套措施不到位、个别业务主管单位认识不到位,导致脱钩之后,给予社会组织发展的支持、扶持大大减少,相应的监管也间或缺位。“双重负责”为这种改革不到位提供了新的调适路径,为与民族利益、国家利益密切相关的社会智库提供了获取政府资源、政策支持的通道。
徐家良认为,在民政部门登记的社会组织有三种形式,社团、社会服务机构以及基金会。这三类社会组织有两种登记方式,一种是直接登记,如行业协会商会类、公益慈善类、科技类、城乡社区服务类等社会组织,这些社会组织可以不需要通过业务主管单位,直接向民政部门注册登记。另一种是双重管理,如政治法律类、宗教类、境外非政府组织类社会组织,实行双重管理,先要找一个业务主管单位,通过业务主管单位同意后再到民政部门登记注册。对于社会智库而言,一方面是了解老百姓的想法和意见,另一方面也能与政府直接沟通,掌握相关的材料,所以地位比较重要,有的数据会涉及到国家政治经济文化安全,因而有必要实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理制度。
“双重负责的管理体制不仅能发挥出社会智库的优势,又能便于接受政府和社会的监管。比如教育类社会组织有教育部门管理、文化类社会组织有文化部门管理,然后民政部门再统一登记。双重负责的管理体制使业务主管单位负起责任,有利于社会智库的培育服务,对于业务主管部门而言,可以为社会智库在经费支持、办公场所提供、信息传递渠道等方面提供便利。双重负责的管理体制对确保政府对社会智库的了解和信任,符合当前社会智库发展的基本情况,也能推动社会智库真正发挥积极作用。”徐家良说。
“特别需要强调的是,‘双重负责’不同于以往的双重管理。意见中在阐述社会智库健康发展的指导原则时指出,‘对社会智库实行分类登记,双重管理,综合监管’。在阐述社会智库的登记管理体制时提出,对社会智库实行民政部门和业务主管单位‘双重负责’的管理体制。‘双重负责’应该是不同于以往的‘新双重管理’,业务主管单位要避免原先双重管理给社会组织带来的依附性强、发展空间小、缺乏活力等弊端。业务主管单位作为综合监管体系中的监管主体之一,在实施有效监管以保障社会智库规范发展的同时,更重要的是保障社会智库依章自治。业务主管单位应该成为落实社会智库各项扶持措施的主体,培育和发展社会智库的主体,是社会智库社会化独立化发展的推动力,而不是阻碍因素。”朱晓红说。
邓国胜认为,要加强管理避免社会智库违规情况的出现。未来既要加强管理,同时也要探寻更便捷的登记政策。

党的建设对社会智库非常重要

就“强化规范管理”,意见提出完善登记管理体制、明确部门管理职责、规范业务活动、加强行政执法、建立健全信息公开制度、加强社会监督六项举措。
徐家良认为,社会智库在中国特色新型智库系统中占有非常重要的地位,相关职能部门需要拿出一些具体的管理办法,对社会智库的治理结构、规章制度、运行流程、资金来源、人员聘用、财务状况等方面予以规范。社会智库在运行过程中总有一些问题需要注意,比如不能到社会上乱收费、不能随便接收境外资金资助等,尤其是在信息发布方面要格外慎重。
“社会智库的工作不同于一般的研究工作或者调查报告。社会智库会收集到一些数据和材料,应该在第一时间报送政府,而不是自行通过一些渠道去公开发布,因为这样做有可能违反信息保密原则,对政府决策不利。”徐家良说。
“要制定一些规章制度,比如说规定哪些信息是需要向社会披露的,包括明确哪些行为是可以的、哪些行为是不被允许的。另外,业务主管部门也要加强日常的信息披露和重大事项报告制度,还要加强行政处罚。比如,社会智库出现没有递交年检报告、财务混乱等情况,业务主管部门可能需要作出处罚。”邓国胜说。
关于社会智库的信息公开,邓国胜认为,这要视社会智库的登记形式来定。如果是基金会的组织形式,就要符合《基金会管理条例》对信息披露的要求。其他登记形式也是一样的,要符合相关法律法规对各自登记形式的要求。
就“优化发展环境”,意见也提出“保障社会智库依法参与智库产品供给”“拓展社会智库参与决策咨询服务的有效途径”“拓宽社会智库筹资渠道”“构建多元化、多渠道、多层次的社会智库资金保障体系”“完善社会智库人才政策”“支持社会智库开展国际交流”等举措。
徐家良认为,要真正发挥社会智库的作用,首先要让社会智库生存下去,并向前发展。过去社会组织主要为社会居民和老百姓服务,为政府服务这方面的工作比较少。意见出台后,真正的目的是要引导一部分社会组织成为社会智库为政府提供公共服务,为政府科学决策和民主决策提供一条新的途径。
“过去,有的社会组织也会为政府提出过一些建议,提供咨询服务,但没有系统化,临时性的多,持续做的少。就社会智库而言,首先在章程中应明确其宗旨和使命,持续关注一定领域的事务,如环境保护、教育、卫生、体育、国家安全等,掌握客观和真实的信息。对此,政府部门也要提供一定的制度保障,在社会组织登记时就要加以引导和指导。在注册登记的时候,政府有关部门可以提供一定的启动经费。对于一些比较小、弱的社会智库,政府可以考虑委托和授权相关事务购买其服务,促进其发展,特别是政府急需了解的一些问题和情况,可以委托社会智库进行调研,递交相关报告,以此与社会智库建立联系与沟通的渠道,鼓励社会智库合法合规合需发展。”徐家良说,政府有关部门还可以针对社会智库能力建设与治理结构等相关议题举办培训班,既可以传授社会智库的专业知识和技能,明确社会智库的发展方向,也可以传递政府方面的监管要求。同时,在捐赠收入和税收优惠方面提供相应的政策支持。
“要给社会智库发展的空间,政府要发挥指导、引导的功能,另外要加大政策扶持力度,比如增加减免税的措施、对社会智库吸纳大学毕业生和留学人员给予一些政策上的优惠。总的来说,就是在政策、资金、人才方面给予一定的支持,这就会为社会智库的发展创造良好环境。”邓国胜说。
意见还指出,完善法人治理结构和运行机制。建立健全劳动人事、党建、财务、印章、档案等内部管理制度,推动社会智库真正成为依法自办、权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。
徐家良认为,社会智库自我管理很重要。目前三类社会组织社会团体、社会服务机构以及基金会,其治理结构对于社会智库都是适用的。社会团体有会员代表大会和理事会,社会服务机构和基金会有理事会,要根据定位确定治理机构。就理事会而言,需要保持合理的结构,吸纳一些知名人士和社会精英参与,做到民主决策和科学决策,避免“一把手”独断专行和“武大郎开店”现象。在具体管理中,还可以设立监事会,对于一些重大决策事务,监事可以发表意见,如果认为理事会决策和财务管理存在问题,监事们还可以直接向业务主管单位和登记管理机关反映汇报。
“在社会智库的治理结构中,党的建设也是非常重要的。强化党建工作,成立党的组织或增设党建联络员,明确社会智库的发展方向,不致于走偏道路。良好的社会智库法人治理结构,可以确保社会智库正常运行,健康发展,做到低投入与高产出,拥有一个优秀的专家团队,提升为社会和为政府提供公共服务的能力。”徐家良说。